1、引言
随?一九九九年12月20日澳门特别行政区的成立，澳门的政治情况发生了根本的变化，取代《澳门组织章程》而成为澳门新的宪制性文件的《中国澳门特别行政区基本法》（简称《基本法》）正式生效。在《基本法》生效只有一年多时间内，所有工作都处于初步运作阶段，在实务操作上备受考验，当中无可防止地会遇见各式各样的问题，其中一个较为人所争论的问题是行政长官拟定的行政法规废止了特区成立之前由澳督拟定的法令，这在法律界引起了非常大反响，由于常见建议都觉得这有违法律体系延续原则。故此，本人拟对此课题进行剖析、论述，期望能为解决此问题提供一点建议。

2、概论
对于探讨本课题而言，有必要先知道澳门在回归前后的宪政规范。澳门回归前的政治地位跟目前已经有非常大分别，在澳葡政府管治澳门时期，势必一提的是一九七四年4月25日在葡萄牙爆发的革命，这令澳门的政治地位起了实质上的变化，由于在一九七六年4月2日通过的葡萄牙共和国新宪法，已不再把澳门当作葡萄牙领土一部分，而是将澳门视为一个由葡萄牙管理的区域，并依据合适当地特征的章程来自治。一九七六年2月17日第1/76号法律通过了《澳门组织章程》〔1〕，使澳门开始享有高度自治权，该章程主要规范了澳门的自治权，本身管理机关的权限、运作和组成，是澳门的根本大法，澳门的任何法律都不可以跟它有抵触。

《澳门组织章程》在澳门法律体系中占据?最高位阶，具备最高的法律效力。它不同于澳门立法会通过的其它法律，由于只有葡萄牙共和国议会才有权对它进行修改，除此之外，它只不过过渡性地引领葡萄牙对澳门的管治。《澳门组织章程》的适用，有其区域和时间上的限制；仅适用于澳门区域，及只适用至一九九九年12月19日为止。

关于澳门前途的正式谈判于一九八六年展开，《中国和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》（简称《联合声明》）在一九八七年4月13日正式签署。《联合声明》第二款第四项提到：“一九九九年在澳门特别行政区成立后，澳门现行的法律基本不变。”第二项写道：“澳门特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”其附件一第三节则提到：“澳门特别行政区成立后，澳门原有些法律、法令、行政法规及其它规范性文件，除与《基本法》有抵触或澳门特别行政区立法机关作出修改者外，予以保留。”与“澳门特别行政区的法律系由《基本法》，与澳门原有法律和澳门特别行政区拟定的法律构成。”

中国一九九九年12月20日对澳门恢复行使主权，依据《中国宪法》第三十一条的规定，设立澳门特别行政区，并根据「一个国家，两种规范」的方针，维持原有些资本主义规范和生活方法，五十年不变；它是一个由人大决定设立的特殊行政地区。澳门特别行政区政府、立法机关和司法机关享有和行使的各项权力，均是人大授与，其行使的权力具备从属性的特征──从是中央的权力。它与中国其它省、直辖市、自治区的相同之处，在于澳门特别行政区与各省、直辖市、自治区等都是中国这个单一制国家的组成部分，是地方性质的行政地区。澳门特别行政区特别之处，在于它依据宪法的特别规定设立，实行与中国各省、直辖市、自治区不一样的政治、经济规范，比省、直辖市、自治区享有更高的自治权。

澳门特别行政区政权机关设立及运作的法律依据是《中国澳门特别行政区基本法》。《基本法》是澳门特别行政区的宪制性文件，由人大依据《中国宪法》拟定通过。《中国宪法》是《基本法》的立法依据，而《联合声明》只不过中葡两国政府间签订的国际条款，《联合声明》与《基本法》的关系是国际条款与国内法的关系。为了保证国际条款得到真的的实行，有关的国家一般要通过拟定国内法，以保证国际条款在缔约国内得到常见的遵循。尤其是当国际条款明文规定当事国需要采取适合的立法手段，就表明该国际条款需要通过国内法予以贯彻推行。明确规定了由中国人大依据《中国宪法》拟定《基本法》。
总括而言，在回归前澳门的宪制法律地位可分成三个时期：

1. 混合管辖权时期（1557－1846）──中葡法律规范同时在澳门适用。对中国居民适用中国法律规范，对葡萄牙人或其它外来人士适用葡萄牙法律。

2. 殖民政策时期（1846－1974）──葡萄牙法律规范扩大到适用于所有居民，同时亦存在一些适用于中国人的特别法律及自己的司法机关，并广泛接纳澳门的法律，特别是在民事法律的范畴内，不但包含中国的成文法，也包含风俗习惯。
3. 政治自治及过渡期（1974－1999）──一九七四年的葡萄牙民主革命后，澳门的前途明显地转变为取决于和中国达成的谅解。在这个时期内，澳门获得了广泛的立法自治，设立了立法会。该会自一九七六年起已出现部分民选议员。
自一九九九年起，澳门进入宪制历史的第四个阶段，这一阶段最少持续五十年，其间将会遭到中国法制的影响，与逐步纳入多样化的中国法制内。

3、法令和行政法规的法律性质

（一）法令的法律性质
回归前的澳门政治体制以行政主导为其特点。由葡萄牙总统任命的澳门总督，是澳门的最高行政长官，《澳门组织章程》第五条明文规定立法职能由总督和立法会一同行使。法令（Decreto-Lei）是澳督在行使立法职能时所拟定的具备常见性、抽象性的规范性文件的名字，而由立法会所拟定的则称为法律（Lei）。由澳督与立法会一同行使立法职能这一特点是承袭自葡国的宪政传统，只有对葡国宪政传统进行深入剖析才能知道一同行使立法职能的实况。
《葡萄牙共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一百一十四条规定：“主权机关应遵守《宪法》关于分立及互相依靠之规定。”当中确立了主权机关分立及互相依靠原则，该原则作为政治权力基本组成原则并未绝对采纳「权力分立」此一古典理论的倡导〔2〕，这是由于考虑到国家权力在宪法层面上的分野并不是绝对可以明确地勾划出来，事实上，正现在天的现代公法学家所强调：“并不是是对一个主权国家的权力进行「分割」，由于国家权力是是人民的，而所能分割的只不过国家的「职能」，并把该等职能分配予各主权机关行使。”主权机关分立在宪法上被视为主权机关与宪法所定的职能或事务之间关系的一个指导标准，由于把不同职能分配予不同机关行使，目的在于使国家的职能可更好得以落实。其次，主权机关分立亦是政治职能分立原则的体现，政治职能分立原则可以从三方面去理解：1）职能上分立──政治权力的基本职能的分立或独立化；2）机关上分立──由宪法所设定的主权机关的分立，并对之赋予主要职能或权限；3）职员上分立──主如果涉及不能兼任规范问题，以免主权机关出现「职员联合」。《宪法》以机关分立标准作为组织构造的出发点〔3〕。
职能及机关上的分立不但没排除各主权机关之间的相互依靠性，相反更以该相互依靠性作为职能及机关上分立的首要条件，这种相互依靠性体目前以下几个方面：1）各主权机关的本身管治方法建基于主权机关相互依靠的复杂关系网上；2）在行使某些权限时需要各机关介入（比如：戒严的宣告；某些机关据位人或官职据位人的挑选、任命、撤职）；3）将同一职能分配予不同机关（立法职能）。透过组织及职能标准（每一基本职能授与一个机关或主要据位人）而订定的分立及互相依靠宪法性原则，对理解「职能根本核心理论」（Teoria do núcleo essencial das fun&ccepl;ões）非常重要，依据该理论，任何主权机关不能获赋予一些已专门特定赋予其它机关的实质职能，意即任一主权机构不能介入已是其它机关的根本核心职能。
《宪法》第一百一十四条第二款体现了权限不可处分原则，当中指出任何主权机关、自治机关或地方权力机关，均不能把权力「移转」予其它机关，但《宪法》规定「移转」时则除外。该原则是民主法治国原则的势必逻辑推论，假设权限是各主权机关权力的尺度，则不能透过「授权」或「移转」以破坏权限的宪法性划分。权力授与的禁止包含了狭义上的授权，更进一步亦包含所谓的权力移转（将据位人的权力确定性地移转予另一据位人）；在宪法角度下，权限不可处分原则在实务上所产生的要紧结果为：1）「全权」授与的禁止，政府藉此可需要行使任何权力或职责；2）一般性授权的禁止（包含宪法允许下的授权），一般性授权是指关于整体职能的授权（比如主权机关向区域机关作出一般性授权）。
其次，《宪法》亦接纳权限不可处分原则的例外状况，权力的授与须有明文的宪法性或法律规定作为依据〔4〕，《宪法》最典型的权力授与为共和国议会授与政府的立法许可〔5〕。而《宪法》第二百零一条明文规定了政府具备立法权限，当以机关职能标准去论述权力分立时，在剖析多条宪法性规定（第一百一十五条、第一百六十七条、第一百六十八条、第二百条）后得知政府享有立法职能，这与政府的立法权历史演变不无关系。一九三三年《宪法》赋予政府非常大限度的立法权限，与大多数民主政制相反的是，政府所享有些立法权是独立的（并不是仅取决于共和国议会的立法许可）及普通的（并不是只在例外或紧急状况下立法）；而十九世纪时期的《宪法》（constitui&ccepl;ões oitocentistas），根据代议制原则及权力分立理论，却完全排除去政府享有立法权，且不同意立法授权，因此行政当局颁布的法规因侵夺立法权而被讥为“独裁”法例（legisla&ccepl;ão de ptadura）。一九一一年《宪法》一方面重申议会立法职能专用原则，其次却又订定向行政当局作立法授权的规定。一九三三年《宪法》初版并未根当地修改一九一一年的宪法规范，只不过在紧急状况或议会休会期间〔6〕才许可政府立法。一九三三年《宪法》实质上让政府占有了整个立法权，并几乎完全夺取议会的立法职能，直至一九四五年修宪才对此状况作出规定，政府可在各范围进行立法，但不包含一直仅保留予议会的范围，然而，在有授权的状况下则除外。一九七六年《宪法》不但没废除承袭自一九三三年《宪法》的规范，相反更扩大了保留予共和国议会的立法事宜范围（初版第一百六十七条），一九八二年修宪继续遵循这路线，并设定了一个绝对保留予共和国议会的范围，且对立法许可设定更多限制（第一百六十八条第二款），而一九八九年修宪亦只稍为扩大保留予共和国议会权限的范围，这样来看政府享有立法权限是有其历史渊源的。
综上所述，第一百一十四条所指的权力分立是权力在宪政上的分立，并不是是权力的社会分立。权力社会分立新进步所带来的问题──「新议会政治多元主义」，「新行业合作主义」，是与政治党团多元主义、对经济进行独立的规范和社会协调形式有关，虽然这类问题在政治层面上产生肯定影响，但不应与权力分立的宪政原则混淆。

《宪法》第一百一十五条（规范性行为）是整部《宪法》的重点规定，第一体现了民主法治国所固有些若干基本原则：渊源等级原则、法律种类法定原则、行政合法性原则。虽然第一百一十五条的标题为「规范性行为」，但明显地是一条关于规范性行为渊源的规范（行为渊源），亦是一条《宪法》订定的规范性行为效力的规范。该条订定了各种立法行为种类或立法行为与立规行为之间的层级关系，与作为对立法者在草拟法律时的一种宪法性约束，除此之外，除去层级传统原则外，亦强调了权限原则作为第二个规范结构的指导性原则。该条将规范性行为分为两类：1）立法行为；2）立规行为。立法行为包含三种形式：共和国议会法律、政府法令、自治区议会立法命令；而立规行为其中一类为规章命令。
在低于《宪法》的规范性行为中最主要的是立法行为──法律，然而「法律」一词在整部《宪法》中是一个具备多义特点的词，分别有三种不认可义：1）一般意义，包含共和国议会法律、政府法令及区立法命令（《宪法》第一百一十五条5、6、七款）；2）共和国法律意义，指法律、法令（同条2、三款）；3）狭义上形式法律，指仅由共和国议会拟定的法律。
《宪法》第一百一十五条第二款为“法律及法令具备同等效力，但不影响组织法有较强之效力，且不影响用立法许可而公布之法令、与充实法律规范大纲之法令对其相应法律之从属性。”该款规定了共和国议会与政府的立法行为的对等规范性地位，一般原则是法律与法令在形式、效力上平等或对等，法律与法令原则上可各自或相互进行讲解、暂停或废止，因此，政府法规不是次级法律且不从是法律，反之亦然。

回归前澳门的宪政模式基本上仿照葡萄牙的宪政模式。澳督所具备的立法权限大致可分为四类：

1. 一般权限──总督有权限就非保留予葡萄牙主权机关或澳门立法会的事宜，采取立法行为（《澳门组织章程》第十三条第一款）。
2. 竞合权限──总督及立法会均有权对《澳门组织章程》第三十一条4、五款所规定的事宜采取立法行为 。
3. 获许可的权限── 总督倘获立法会许可或于立法会解散期间，得就原保留予立法会的事宜采取立法行为（《澳门组织章程》第十三条第二款、第三十一条第二款）。
4. 专用权限──仅总督有权限充实葡萄牙主权机关所拟定的纲要法，通过实行机关构造及运作的法规（《澳门组织章程》第十三条第三款）。

而立法会的立法权限则分为：

1. 竞合权限──总督及立法会均有权对《澳门组织章程》第三十一条4、五款所规定的事宜采取立法行为。
2. 相对保留权限──根据《澳门组织章程》第十三条第二款、第三十一条第二款的规定，仅立法会就有关事宜采取立法行为，但该会得透过立法许可，将原保留予立法会的立法权限授与总督，以便总督代其就特定事宜于限按期间内推行立法行为。惟于立法会解散期间，总督无须倚赖立法许可，亦得就有关事宜拟定具法律效力的规范。
3. 绝对保留权限或专用权限──《澳门组织章程》第三十一条第一款所规定的事宜，在本质上是立法会的固有事宜，故仅立法会有权限就该等事宜拟定法律，换言之，总督既不能透过立法许可，亦不能于立法会解散期间代替该会就有关事宜立法。该等事宜包含：议员通则、选举规范（比如选民要件、被选要件、选民登记、选举能力等）、对间选方面之社会利益代表之界定、选举程序、选举日期等等。

（二）行政法规的法律性质

《基本法》第六十七条规定：“澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关。”另外，该法第七十一条（一）项亦规定：“澳门特别行政区立法会行使下列职权：根据本法规定和法定程序拟定、修改、中止推行和废除法律。”即澳门特别行政区的立法权限仅由一个机关行使。依据《基本法》第五十条（五）项的规定，行政长官作为特别行政区首长有权拟定行政法规并颁布实行；拟定行政法规是行政长官在行使行政职能时拟定具备常见性、抽象性的规范性文件，即行政长官所具备的权力为拟定规章权限（poder regulamentar）而非立法权限，所以行政长官的行政法规只是实质法律（lei material），并不是是实质兼形式法律（lei material e formal）。

行政法规〔7〕是行使行政职能时的其中一种表现形式〔8〕。常见学者均觉得「行政法规」是一集合名词，目前将它作为一个特定名字来用是不适合的，现引述有关学者对「行政法规」这一定义的见解：
“1）需要从《基本法》的整体规定，特别是结合关于「政治体制」的规定，来理解行政法规。2）从本条（第十一条）的规定来看，行政法规是个集合定义；一方面，她是指回归前总督颁布的训令及对外规范性批示；其次，她是指回归后行政长官行使《基本法》第五十条（五）项之职权拟定的行政法规。3）《基本法》其它各章中涉及行政法规者均是指行政长官拟定的行政法规。4）行政长官拟定的行政法规是特区法规体系中的一种规范形式，是政府制规权的要紧体现。5） 特区成立后，在运作层面，行政法规祗是特指行政长官拟定者。”〔9〕 “第二，忽略《基本法》所用之名字及术语大部分为泛指名字，此乃同《基本法》之性质有关（《基本法》是一部原则法律，细节性内容有待立法机关充实）。典型例子为《基本法》第五十条（四）及（五）项述及之「行政命令」及「行政法规」，皆为泛指名字，然目前郄作为专有特定名字用，继而出现第X号行政命令、第X号行政法规之状况。” 〔10〕

总体而言，行政机关在履行行政职能时的形式是多样化的，这是由于行政职能的性质及活动多元性所致，其行为一般可分为：命令、训令、章程、批示、政令、引导、通告、指示等。在特区政府成立前，履行行政职能的行为形式主要有：训令、章程、批示。顺序排列为：

1. 训令――指履行行政职能最庄严的形式，内容一般是针对特定具体状况。
2. 章程――由具备普通性及抽象性的规范组成，一定以法律为依据，即只有法律明文容许的状况下方得拟定行政规章。
3. 批示――一般指针对具体状况而作出的决定，一般以法律或行政章程为依据，故其地位一定从是法律或章程。

因为有法律明示规定上述行为的等级排列及所包括的内容，故在出现冲突时，亦较易解决问题，一般使用：层级高之规范优先于层级低之规范，如冲突的规范属同一等级（或称“位阶”），则新规范胜于旧规范。

4、澳门特别行政区规范性行为的位阶

在以成文法为主的国内法系中，各种法律规范都冠以不一样的名字以区别其性质，且它们之间是按肯定的等级排列，这种法律规范的等级关系称为“法律位阶”。在法律效力的角度下，法律的等级排列具备重大意义，由于层级较低的法律不能抵触层级较高的法律，而层级相同或较高的法律则可废止、变更层级相同或较低的法律，从而确保了法律秩序的稳定性及安定性。剖析《基本法》的有关条文（第六十七条、第七十一条（一）项、第五十条（五）项）后，得知特区的法律规范的排列顺序（由高至低排列）为：
1. 《基本法》；
2. 法律；
3. 行政法规；
4. 行政命令；
5. 规范性批示。

而在特区成立前的澳门法律规范按效力的高低排列如下：

1. 适用于澳门区域的葡萄牙宪法规范；
2. 一般国际法及法源条款；
3. 澳门组织章程与效力高于澳门区域所拟定法律的葡萄牙法律；
4. 澳门立法会法律与总督的法令；
5. 形式为训令的行政规章；
6. 形式为批示的行政规章，及地方自治团体、行政公益法人与被特许实体所发出的行政规章。

在葡萄牙法律体系内，《葡萄牙共和国宪法》第一百一十五条第二款规定：

1. 共和国议会法律与共和国政府法令有同等效力；
2. 但共和国议会所通过之组织法（狭义者）对其余者（即议会法律与政府法令）具较强之效力，即后者不能与前者相抵触；
3. 政府行使立法许可或充实纲要法时所拟定之法令受有关之立法许可法律或纲要法律约束，即该等法律之效力较高。
在澳门法律体系内，《澳门组织章程》没相应于上述规范的规定。根据《澳门组织章程》第二条、第五条、第十三条第一款、第三十条第一款c项及第四十条第一款等之规定，立法会依法行使立法职能时所拟定法律的效力，应与总督行使立法职能时所拟定法令的效力相同，但总督行使立法会授与的立法许可，或充实立法会通过的纲要法时所拟定的法令，则不能与有关立法许可法律或纲要法相抵触〔11〕。
虽然《基本法》第六十七条指出特区立法机关是立法会，但没指出立法具体所包含的内容，所以非常难界定立法权与立章权之界限，由于《基本法》第六十四条（五）项规定 “特区政府有权草拟行政法规”。
至于行政法规与行政命令的位阶问题，亦是一个颇值得探讨的内容。《基本法》第五十条规定：“（四）决定政府政策，发布行政命令；（五）拟定行政法规并颁布实行；”第3/1999号法律（《法规的公布与格式法》）第三条规定如下：“下列者须公布于《公报》第一组，不然不产生法律效力：1）法律；2）行政法规；3）立法会决议；4）行政命令及行政长官对外规范性批示；”。经剖析以上两条条文规定得知，行政命令和行政法规在《基本法》的排列顺序明显与第3/1999号法律第三条所排列的不同（将行政法规先行排列，之后方为行政命令）。行政法规与行政命令在内容方面有根本分别：前者是针对抽象状况，并适用于常见相对人而非特定相对人；后者则以某个具体状况为对象，亦有特定相对人。再者，行政命令一定以法律或行政法规为基础，即在通常情况下只有行政法规或法律预先容许状况下方能拟定行政命令。因此，行政法规在位阶上较行政命令为高。

5、行政法规与法令在法律实践中所出现的问题

《基本法》第六十七条规定，“澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关”，只有立法会才享有立法权限，这有别于回归前所奉行的立法规范，《澳门组织章程》第五条规定澳督与立法会一同行使立法职能，但《基本法》没有关的规定，这明显地排除去行政长官享有立法权限的可能性。
《基本法》第八条规定，“澳门原有些法律、法令、行政法规和其它规范性文件，除同本法相抵触或经澳门特别行政区或其它有关机关根据法定程序作出修改者外，予以保留。” 而「澳门原有法律」此一定义应理解为：“1）澳门原有法律在形式上表现为特别行政区成立以前澳门已存在的法律、法令、行政法规和其它规范性文件，除这类法律外，没有其它任何可以划定为澳门原有法律范畴的规范。2）澳门原有法律在范围上专门指特别行政区成立时予以保留的既存法律，而不是指全部澳门现行法律。” 〔12〕这充分体现了法律体系延续原则。

根据《基本法》，澳门现行法律在特别行政区成立后得以继续适用需要符合两个要件：第一，不能与《基本法》相抵触。具体而言，在政治体制、经济规范和社会文化规范方面与《基本法》规定相冲突的法律，都应予以废除和修改。第二，未经特别行政区的立法机关或其它有关机关作出修改。
《基本法》第一百四十五条第一款规定，“澳门特别行政区成立时，澳门原有法律除由人大常委会宣布为同本法抵触外，使用为澳门特别行政区法律，如将来发现有些法律与本法抵触，可根据本法规定和法定程序修改或停止生效”，这是专门规定有关废除和修改法律的程序。换句话说，特别行政区成立时，澳门现行法律除由人大常委会宣布废除者外，均作为澳门原有法律，特别行政区成立后如发现有法律抵触《基本法》，则可将它修改或停止生效。修改是什么原因则不止是与《基本法》相抵触，更多的可能是因为实质状况的变化和法律随社会进步而须要不断更新。
《关于依据中国澳门特别行政区基本法第一百四十五条处置澳门原有法律的决定》〔13〕规定：“澳门原有法律、法令、行政法规和其它规范性文件，除同《基本法》抵触者外，使用为澳门特别行政区法律。”换言之，如有关法律或法令有需要予以修改、中止推行和废除，须透过法律位阶较高或相同的形式为之，即须透过特别行政区立法会法律或有关法律或法令予以修改、中止推行和废除。由于法律与法令是处于同一位阶，具备同等效力，如欲废止法令，需要要以立法会的法律为之，绝不可由行政法规为之。

然而，因为看法与角度的不同，这问题直到目前仍成为一个争论点。尽管基本上都认定行政法规的效力低于法令的效力，其中就有学者觉得“《基本法》中的行政法规定义是一个专有名词，它不是指行政方面规范性文件的总称，宛若集合名词，而是特指由行政长官拟定的具备常见约束力的规范性文件。是澳门法律体系中仅次于《基本法》、法律的一个规范性文件的等级。其拟定的主体是行政长官，其效力低于法律、高于其它规范性文件。” 〔14〕然而，有的学者却觉得：“6）行政法规与法令的关系：在法规体系的位阶排列上，行政法规低于法令（参见《基本法》第八及第十一条）；但基于整个法规体系基础的宪制性变更及其它原因，在肯定范围内可以用行政法规修改或废止法令。7）依据上述宪制性变更应将法令的适用与修改分别处置：基于原有法律不变的原则，在适用上确认法令与法律具备同等效力；基于《基本法》已经取代《澳门组织章程》，构成新的宪制基础，可以对修改法令采取「双轨制」。即，立法会以法律修改及行政长官以行政法规修改。8）修改法令使用「双轨制」的法律依据……” 〔15〕。这是其中一种建议。
另一种建议则觉得，因为过去大多数法令的内容仅涉及行政事宜，虽然以法令的形式进行规范，但仍可由行政法规废止，可是，同时又觉得在法律位阶的角度下，是不可以由行政法规废止法令的。上述两种建议明显地都是基于政治考虑而倡导行政法规可以废止法令的立场。另外，某些学者则从法律讲解角度觉得在特定状况下可由行政法规废止法令，其中有学者在讲解《基本法》第一百四十五条第一款规定后得出以下结论：“至于修改的机关只能是澳门特别行政区的立法机关，即澳门特别行政区立法会可依法定程序修改原澳门立法机关的法律、法令，澳门特别行政区政府可以修改缘由澳门政府颁布的法令、行政法规和其它规范性文件。” 〔16〕亦有觉得︰“如有关法律或法令有需要予以修改、中止推行和废除，则须透过法律位阶较高或相同的形式为之，即须透过特别行政区立法会法律或有关法律或法令予以修改、中止推行和废除，然而，依据《基本法》的某些具体规定，好像上述的法律保留原则有例外状况，比如《基本法》第九十二条及第一百三十九条，《基本法》已明确授权政府分别‘可作出有关当地和外来的律师在澳门特别行政区执业的规定’及‘可对世界各国或各区域的人入境、逗留和离境实行出入境管制’。” 〔17〕
对以上问题本人有以下见解，本人觉得依据第九十二条、第一百三十九条，政府具备这方面的立规权限是了解无误的，但仅在以下状况行使：当有关法令因被法律废止而出现法律真空（vacuum legis）时，政府方可以行政法规作为一种补充形式去填充这真空地带，又或政府可透过行政法规去拟定一些与该法令有关但与之无抵触的规定。其实这问题的原理可类推适用至另一类似状况，在只有立法会才享有立法权限的状况下，依据上述所剖析的法律位阶，如觉得国际法在位阶上高于立法会的法律时，则立法会的法律不可以抵触一般国际法的规定。综上所述，上述状况其实是涉及两个不同层次的问题︰第一，政府根据《基本法》规定具备拟定规章权限是不可以置疑的。第二，虽然具备这方面事宜的权限，却不代表可拟定一些与法律位阶有冲突的规定，即以行政法规废止或修改法令。在理论层面上，明显地「行政法规可以废止法令」已成为一种主流建议，在实务上亦无可防止以此主流建议为依归，结果出目前立法过程中，导致了若干违背法律体系延续原则的个案，兹列举如下：
1. 第11/1999号行政法规；
2. 第6/1999号行政法规；
3. 第30/2000号行政法规；
4. 第36/2000号行政法规；
5. 第5/2001号行政法规；
6. 第6/2001号行政法规；
7. 第80/2000号司长批示废止12月2日第293/96/ M号训令。

6、问题的解决方案

经过上述剖析后，相信大伙对问题基本上已有一个大致的认知，现拟就此问题提出一些解决方案。策略1、行政长官透过法案向立法会建议，后由立法会以法律形式废止法令，如此便符合了由位阶相同的法规废止处于同一位阶的法规的原则。策略二︰修改《基本法》，这是一种最彻底的解决方法。可使用以下任一种办法对《基本法》作出修改：1）修改立法规范，赋予行政长官立法权限，由行政长官与立法会一同行使立法职能，如此做不会违反澳门特别行政区行政主导的政治体制模式，即行政长官除去仍具备原先的提案权外，还主动地就有关事宜进行立法；2）将「法令」降格为「行政法规」，把原先由澳督拟定的法令效力规定为只具备行政法规的效力，那样，行政长官便可以行政法规废止有关法令。在《基本法》中并无明文规定法律的效力高于行政法规，但基于法律体系延续原则及学理上对法律位阶这问题的一贯处置办法，大家可以得出以下结论︰法律的效力高于行政法规。其实大家可以仿效内地近期颁布的《立法法》第七十九条〔18〕的做法，就是在《基本法》中明文规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”

7、结论

澳门的宪政地位自一九九九年12月20日起发生了重大变化，从一个由葡萄牙管治的区域转变为中国的一个特别行政区，虽然作为澳门根本大法的《基本法》确保了澳门的原有资本主义规范和生活方法五十年不变，但大家不能不承认宪制上的转变一定产生肯定的影响。因为《基本法》的生效时间尚短，在每个方面都存在一些有待改变的地方，只有透过持续的实践，才能真的认识到《基本法》在操作上所出现的问题。现在因《基本法》而产生的一个颇具争议的问题是：行政法规废止法令的可行性。
澳门特别行政区的立法权限只由立法会行使，行政长官并没立法权限，行政法规是行政长官在行使行政职能时所拟定的规范性文件，因此不属实质兼形式的法律，他所行使的只是立章权限并不是是立法权限。而澳葡时期由澳督所拟定的法令是实质兼形式的法律，由于当时是由澳督与立法会一同行使立法权限。从法律位阶上来看，澳督的法令与立法会的法律是处于同一位阶，而行政法规则处于两者之下，层级较低的法律不可以废止、修改层级较高的法律。因此，在法律角度下，行政法规基于其性质、效力是绝不可以废止法令。这是本人对此问题的怎么看。
其次，「一国两制」毫无疑问是解决澳门问题的伟大构想，有的学者甚至觉得「一国两制」的政治规范较联邦制为优。在「一国两制」实行过程中出现一些问题、困难、障碍亦是正常的，由于每一种建制都要经过不断实践、不断改变才会运作得更好。然而，现在的重点在于怎么样看待所出现的问题，我认为只有以务实、客观、持平的态度去认真处置好每个问题，才能使「一国两制」的精神能真的得到贯彻，亦只有如此，「一国两制」这一伟大构想方具实质意义。

注解：
〔1〕经一九九七年2月3日第2/97号修正案修改。
〔2〕指为了防止因“权力”或“职能”仅集中在一个机关或一个人身上而出现权力滥用的状况，因而把行政、立法、司法权或职能分别由三个不同机关专用行使，它们之间绝不互相干涉及互不隶属。
〔3〕见《葡萄牙共和国宪法》第一百一十三条第一款，当中提及「主权机关」与第一百一十四条第一款明确规定了主权机关分立及互相依靠原则以机关分立作为标准，然而该原则并未摒弃以权限分立作为指导思想。关于权限分立见第一百六十五条、第一百六十七条、第二百条、第二百零一条、第二百零二条、第二百零六条。
〔4〕见《葡萄牙共和国宪法》第一百六十八条第二款，第二百二十九条第一款b项。
〔5〕见《葡萄牙共和国宪法》第一百六十四条ｅ项，第一百六十八条第二款。
〔6〕议会的休会期较运作期长。
〔7〕某些在内容上具备常见性、抽象性的行政长官批示、行政命令亦属广义上的行政法规。
〔8〕行政长官批示、行政命令、行政长官通知为行使行政职能的其它表现形式。
〔9〕赵向阳，《澳门特别行政区基本法》短期课程讲义，第5页。
〔10〕冯文庄，《澳门大学法学院学生会成立十周年特刊》，澳门大学学生会，第44页。
〔11〕基此，虽然《澳门组织章程》对上述状况没明确规定，但《葡萄牙共和国宪法》第一百一十五条第二款的原则与精神应直接约束当地区立法规范，换言之，有关法令的效力较相应的立法会法律为低。
〔12〕萧蔚云，《一国两制与澳门特别行政区基本法》，北京大学出版社，1993年，第268页。
〔13〕经第5/1999号行政长官通知而公布于一九九九年12月20日《澳门特别行政区政府公报》第一组。
〔14〕骆伟建，《澳门特别行政区基本法概论》，澳门基金会，2000年，第163页。
〔15〕赵向阳，《澳门特别行政区基本法》短期课程讲义，第6页。
〔16〕萧蔚云，《一国两制与澳门特别行政区基本法》，北京大学出版社，1993年，第269页。
〔17〕黄显辉，《澳门大学法学院学生会成立十周年特刊》，澳门大学学生会，第37页。
〔18〕经中国主席令第三十一号公布。《立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”

参考文献：
1. 萧蔚云，《一国两制与澳门特别行政区基本法》，北京大学出版社，1993年。
2. 骆伟建，《澳门特别行政区基本法概论》，澳门基金会，2000年。
3. 黄显辉，《澳门政治体制与法渊源》，东方葡萄牙掌握，1992年。
4. 《澳门的宪政规范及司法组织》，法律翻译办公室，1995年。
5. 《法域纵横》总第五期，法律翻译办公室，1998年。
6. 《澳门大学法学院学生会成立十周年特刊》，澳门大学法学院学生会，2000年。
7. 赵向阳，《澳门特别行政区基本法》第一章讲义（纲要），发表于《澳门特别行政区基本法》短期课程。
8. 赵国强，《中央和澳门特别行政区的关系》，发表于《澳门特别行政区基本法》短期课程。
9. Prof. Doutor João Castro Mendes, 《INTRODU&Ccepl;ÃO AO ESTUDO DO DIREITO》, Lisboa, 1994.
10. J.J.Gomes Canotilho, Vital Moreira, 《Constitui&ccepl;ão da República Portuguesa Anotada》, 3a ep&ccepl;ão revista, Coimbra Eptora,1993.

原文曾被收入《法域纵横》第十期。